實施“煤改氣”是有效落實北方地區冬季清潔取暖規劃任務的一項重要舉措,兼具有推進清潔能源革命、助力污染防治攻堅、促進鄉村振興、實現高質量發展等多重目標戰略作用。隨著政策保障體系的日益完善,“煤改氣”工作取得了顯著成效,但依然面臨諸多挑戰。本文在中央財政支持的北方地區冬季清潔取暖試點城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,分析兩地在管理機制、補貼政策、工程質量、售后服務及地方宣傳等方面的先進經驗,以期為決策者提供參考。
        1 “煤改氣”政策保障體系
        1.1政策體系
        迄今為止,我國出臺了一系列宏觀性的戰略規劃、行動計劃、部門規范性文件,鼓勵、規范、引導實施“煤改氣”。2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》,明確提出要加快推進集中供熱、“煤改氣”“煤改電”工程建設。2017年12月,國家發展改革委、國家能源局、財政部、原環境保護部等10部門聯合印發《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021)》,并配套出臺了《北方重點地區冬季清潔取暖“煤改氣”氣源保障總體方案》。作為大氣污染防治重點區域的京津冀地區,自2017年以來陸續頒布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》及2017—2020年“京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”等文件,持續加大京津冀及周邊地區“煤改氣”工作的推進力度。與其同時,圍繞“煤改氣”中心工作,國家各部委也陸續制定相關配套政策,健全和完善供暖階梯價格制度,推行季節性差價政策;積極加強天然氣儲氣調峰能力建設;建立保障天然氣穩定供應長效機制,深化石油天然氣體制改革;在工程質量安全方面發布了《關于做好“煤改氣”工程質量和運行安全有關工作的通知》《關于印發農村管道天然氣工程技術導則的通知》等。此外,根據國家總體規劃部署與相關政策要求,地方政府圍繞“煤改氣”工作機制、政府財政補貼、天然氣價格保供等方面細化工作方案,制定具體行動措施。
         1.2 保障機制
        國家相關部門各司其職,逐步構建和完善相關機制,積極推進并確保“煤改氣”工作順利實施。一是組織保障方面。由國家發展改革委、國家能源局牽頭建立北方清潔取暖規劃實施部際聯席會議,負責整體協調推進工作。同時,各地結合本地區實際情況成立專門機構,建立常態協調機制,加強多部門及相關企業協作協調。二是資金保障方面。自2017年開始,中央財政對北方地區冬季清潔取暖試點城市給予資金支持。截至2019年7月,先后累計有三批次共計43個城市入選清潔取暖試點城市。同時地方政府也投入大量資金,并引導企業和社會資金加大投入。據統計,截至2018年,北方地區(不含北京市)中央、省、市三級財政共投入資金1193.6億元,其中用于“煤改氣”的財政資金占比約40%。2018年,“2+26”城市清潔取暖改造合計投入資金895.14億元,中央、省、市級財政投入及社會投入占比分別為14.5%、29.6%和55.8%。三是績效考核方面。2018年6月,生態環境部、財政部等4部委聯合印發《北方地區冬季清潔取暖試點城市績效評價方法》,從能源供應保障、財政資金管理使用情況、PM2.5濃度下降等方面對納入北方地區冬季清潔取暖試點的城市進行考核,并于2019年4月組織開展了第一批試點城市中期評估工作。四是督察機制方面。2018—2019年,由國家發展改革委、生態環境部等多部委聯合成立工作組,對全國29個省區市開展天然氣產供儲銷體系建設情況專項督察工作,并對地方儲氣設施建設開展督察,確保地方天然氣應急儲備調峰能力達到目標要求。同時,生態環境管理部門將“煤改氣”推進情況等列為秋冬季污染攻堅常態化強化監督工作內容之一。自2017年開始,針對新增天然氣使用方向、“先立后破”落實情況、散煤復燒情況等方面組織開展強化監督檢查,并于2019年實施強化監督定點幫扶。
        2 “煤改氣”進展及挑戰
        2019年,國家能源局牽頭開展的《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》中期評估[2]結果顯示,2016—2018年,我國清潔取暖工作加快推進,北方城市清潔取暖面積快速增加,其中天然氣供暖占31%,僅次于清潔燃煤集中供暖。截至2018年底,北方城市天然氣供暖面積達30.6億平方米,主要以燃氣鍋爐房集中供暖和分戶式天然氣供暖為主,供暖面積分別為14億平方米和13億平方米,占比分別為47%和44%,天然氣熱電聯產及燃氣分布式能源供熱面積占比相對較小。農村作為分戶式天然氣供暖的主要地區,截至2018年底,北方農村地區累計“煤改氣”戶數約825萬戶,占總清潔取暖比例的52%。“2+26”城市作為大氣污染治理重點區域,截至2018年底,天然氣供暖面積占全國的62%,其中,2018年農村地區“煤改氣”完成614.99萬戶(占總清潔取暖改造戶數的59.8%)。分戶式燃氣壁掛爐是農村地區天然氣取暖的最主要方式。自清潔取暖工作實施以來,京津冀及周邊地區重污染天數明顯減少,主要污染物濃度顯著下降,區域內出現重度及以上污染天數下降36%。盡管“煤改氣”工作取得了積極進展,但現階段仍面臨補貼是否具備可持續性、氣源保障、安全保障與售后服務等方面問題。
        2.1 財政補貼的變動將影響政策實施效果
        中央和地方政府對“煤改氣”工程建設、用氣設備購置及用氣價格等方面投入了大量財政補貼資金,主要有北方地區冬季清潔取暖試點城市中央獎補資金、中央財政大氣污染防治專項資金和地方財政補貼資金等。據統計,2018年,“2+26”城市地方政府配套投入265.28億元(含省級補助資金),是中央財政資金的2.04倍。未來財政補貼的可持續性,以及補貼標準是否調整,都將對“煤改氣”工作產生重要影響。
        2.2 “煤改氣”快速推進考驗著氣源保障能力
        2018年我國天然氣對外依存度高達45.3%,由于上游增產保供尚存在較大的不確定性,“煤改氣”的持續推進勢必會繼續提升天然氣的對外依存度,增加能源安全風險。為此,我國積極提升天然氣儲氣調峰能力,但整體進度相對滯后。當前,地下儲氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費量的3%,遠低于國際上平均10%以上的水平;液化天然氣周轉量不足10%,日本和韓國作為液化天然氣進口大國,其平均水平為15%左右。地方儲氣設施建設進展不容樂觀,低于預期進度。根據國家相關要求,“到2020年,供氣企業要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲氣能力;城鎮燃氣企業要形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力;縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力”。2019年國家多部委聯合開展的兩輪次天然氣產供儲銷體系建設專項督查結果表明,城鎮燃氣企業承擔儲氣調峰能力建設任務資金壓力過大,投資積極性較低,氣源保障能力面臨嚴峻考驗。
        2.3 農村地區尚存在燃氣取暖安全隱患
        天然氣以往主要在我國城市大規模應用,農村地區尚缺乏相關經驗[5]。農村地區房屋相對分散,房屋結構差異較大,水電等基礎設施建設缺乏統一標準,這將給燃氣管道鋪設、燃氣設施規范化安裝帶來較大困難,從而帶來系列安全隱患。
        2.4 售后服務保障體系尚待完善
        一方面,在后期維護方面,針對安全巡檢、搶修搶險、設備更換等環節,目前農村地區普遍存在服務不及時、收費不合理、維修水平參差不齊等問題[7]。另一方面,調研發現,農村清潔取暖改造由政府推動實施,當出現使用安全、設施維護方面的問題時,農戶普遍習慣于向政府反映加以解決,而不是與設備經銷商直接取得聯系。這不僅會增添政府工作量,還會由于問題不能得到及時解決而影響農戶的清潔取暖體驗,進而降低農戶使用清潔取暖的積極性。
        3 案例地區經驗借鑒
        本研究在清潔取暖財政補貼第一批、第二批試點城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,剖析兩地在管理機制、資金補貼、安全保障、售后服務及宣傳力度等方面的經驗做法。焦作市位于河南省中西部,面積4071平方千米,能源消費結構以煤為主,污染防控形勢嚴峻。截至2019年底,全市累計完成“煤改氣”2.1萬戶;大廠回族自治縣屬于河北省廊坊市北三縣之一,面積176平方千米,全域屬平原地貌。截至2018年,大廠縣先后對37002個農戶實施“煤改氣”,實現了全域居民生活及采暖無煤化。經調研發現,兩地推動清潔取暖工作形成一系列經驗做法。
        3.1 健全改造管理機制
        健全改造管理機制是清潔取暖改造工作穩步推進的重要基礎,焦作市通過明確地方責任、完善過程管理、建立督導機制等做法,有力保障“煤改氣”工作有序推進。具體做法是:(1)明確地方責任。市政府與各縣(市)區政府負責人簽訂清潔取暖工作目標責任書,明確縣(市)區政府主體責任,并將改造工作的進展及完成情況納入各縣(市)區經濟社會發展綜合評價體系,作為各級政府、企業負責人政績及業績考核的重要內容。(2)落實“任務分解—責任到人—獎懲考核”管理過程。由市政府下達各縣(市)區政府清潔取暖工作任務目標,指導相關單位分領域制定針對性的工作措施,建立工作臺賬,明確時間節點及責任人,并制定獎懲制度,對各縣(市)區政府目標任務完成情況進行考核。(3)建立督導機制。出臺《關于建立“雙替代”供暖工作督導機制的通知》,明確督導工作方式、內容、要求等相關事項,并抽調相關單位工作人員組成督導組,先后多次對全區域改造工作完成情況、補助資金使用情況等方面進行督導檢查,定期通報。
        3.2 做好惠民政策制定
        先謀后動,政策周全,清潔取暖系統工程才能見實效。廊坊市大廠縣制定了詳細的政府補貼資金管理辦法,將絕大部分建設費用納入政府公共服務范疇。設備購置安裝補貼方面,對于150平方米以內的改造戶,財政給予8900元補貼;取暖運行補貼方面,對每戶給予1元/m3的氣價補貼,最高補貼1200元;對于低保戶、特困戶,額外給予1000元取暖補貼。本課題組調研發現,居民使用天然氣做飯燃料成本與液化氣相比大幅下降,使用天然氣取暖燃料成本與煤炭相比成本略有上升。綜合考慮炊事采暖成本,居民經濟負擔未增加,群眾原本擔心的“燒不起”問題并未出現。此外,一些生產加工戶考慮能源價格因素,也開始將液化氣改為天然氣。
        3.3 確保工程質量安全
        工程質量是生命線、底線。為避免“豆腐渣”工程,不把民心工程變成老百姓的煩心工程,廊坊市大廠縣采取如下措施:(1)健全管理機制。縣級成立燃氣供熱管理辦公室,鎮級成立城建管理辦公室,并在鄉鎮層面成立“氣代煤”安全生產工作領導小組,設置安監站。其中城建管理辦公室專職從事燃氣日常運行管理工作,制定燃氣使用安全管理制度、安全監管方案和應急預案,確保日常運行有制度、突發應急有措施;安監站充分承擔綜合指揮協調任務,突出督導、監管及應急情況下的協調聯動職能,主要開展日常監督檢查、應急演練和業務培訓、考核等工作。(2)嚴把規劃設計關。聘請第三方機構對原有的全縣燃氣專項規劃進行細化設計,合理確定燃氣管網和燃氣基礎設施規劃;委托專業公司對燃氣管網進行規劃設計,做到全縣一張圖、各鎮一張圖、各村一張圖、各戶一張圖,工程施工有規可依。(3)嚴把材料檢測關。質監部門分批次對材料進行檢驗,其中燃氣爐具和燃氣表均委托第三方檢測機構檢測,并出具檢測報告。(4)嚴把標準驗收關。依據城鎮燃氣行業標準規范,結合“煤改氣”工程特點,明確爐具安裝、土方施工等各環節的技術性標準;聘請專家對施工人員進行崗前培訓,聘請第三方機構隨工程施工同步推進監理和安全評價,發現問題及時整改,基本保證驗收一次通過。(5)嚴把資料檔案關。制定清潔取暖工程“一戶一檔”“進場施工交底”等準則,強化檔案資料管理,所有資料檔案紙質版、電子版全部完善存檔,構建完善的溯源倒查機制。(6)嚴把安全防護關。設置燃氣管網高中低壓和鋪設方向等標識,村街設置安全警示標識及防撞護欄,每戶配備燃氣報警器和自閉閥,定期組織安全演練。
         3.4 保障售后服務質量
        完善售后保障服務是清潔取暖改造長效運營的關鍵環節,廊坊市大廠縣運用“群眾自我管理,群眾幫扶群眾”方法,顯著提高了售后服務質量:(1)建立“氣工”隊伍。在本地招錄熟悉村情民情的195名“氣工”并進行定期培訓,同時聘請“氣工”協助燃氣公司開展日常燃氣設施安全檢查,對燃具提供簡單的維修維護服務。對“氣工”實行工資制度,由燃氣公司制定村街“氣工”日常工作標準,并采取量化方式進行工作考核,每月至少考核一次,考核結果作為續聘的重要依據。(2)實行網格化管理。招聘265名網格員協助安監站工作,發揮巡查作用,做好巡查防護,收集社情民意,了解群眾所需。(3)設置鎮燃氣服務站。分別在各鎮設置集購氣、檢修、維護和安全宣傳等多項服務為一體的基層綜合燃氣服務站,設立燃氣服務熱線電話,確保群眾得到及時、周到和人性化的服務。
        3.5 重視地方宣傳作用
        加強地方宣傳可以提高農戶的清潔取暖改造接受度。焦作市持續加大改造宣傳力度,利用多種媒體開展全方位、多層次的宣傳,在全市各大公共場所設置宣傳版面100余塊,印發各類標語1000余條,印制宣傳單和告居民書等宣傳材料30萬余份,并組織中國建筑科學研究院專家組到基層一線進行巡回宣講。此外,對鄉鎮、村(社區)干部進行面對面輔導,解讀國家政策,進行技術指導,引導群眾變“要我替代”為“我要替代”,充分調動了各級干部和廣大群眾參與清潔供暖改造的積極性和主動性。
         4 啟示與建議
        結合以上分析討論,可歸納出成功實施“煤改氣”的幾點重要啟示與建議。
        4.1 合理選擇改造方式
        綜合考慮資源條件、經濟性、技術安全性、環境效益及政策支持力度等因素,科學確定清潔取暖技術路線,宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱。在氣源充足、具備條件的區域因地制宜地發展天然氣供暖;在城鄉接合部,通過城區天然氣管網延伸并利用壓縮天然氣、液化天然氣點對點氣化裝置,安裝燃氣鍋爐房、燃氣壁掛爐等;在農村地區,根據農村經濟發展程度和農民消費承受能力,有序推廣燃氣壁掛爐;對于不具備燃氣管網鋪設條件地區,如山區或偏遠郊區,可采用“煤改電”、分散生物質等其他清潔取暖方式。
        4.2 建立多部門協作機制與獎懲管理制度
        “煤改氣”工作涉及能源、生態環境、住房和城鄉建設等多方面,要建立多部門聯動機制,確保發展改革、能源、住房和城鄉建設、財政、生態環境、自然資源、金融等部門各司其職,協力推進能源供應、資金支持、安全保障、生態環境監管、項目用地等清潔取暖相關工作。要推進部際會商、信息共享和預警機制,設立“煤改氣”協調小組,增強部門間協作溝通,避免各自為政。此外,要制定任務分工方案及獎懲制度,明確責任人,定期組織開展督導檢查,有力推動“煤改氣”工作有序順利地開展。
        4.3 加強安全監管及售后保障
        天然氣在農村地區的運營、維護、更新改造等方面目前尚存在政策空白。可盡快出臺專門針對農村地區的天然氣使用相關政策,統一技術標準和安全規范,嚴把工程質量關,抓好材料采購、設備檢測、施工監理、考核驗收等環節,保障農村天然氣建設、運營和維護全過程的安全性。同時建立常規巡檢、安全協管等監管制度,加強人防技防能力建設,強化網格化管理,相互銜接、環環相扣。針對售后保障,可借鑒大廠回族自治縣“氣工”制度做法,聘用當地農戶進行培訓,既增加了當地就業機會,又及時解決了農戶在燃氣設備使用過程中遇到的問題,保障“煤改氣”可持續推廣。
        4.4 完善可持續獎補政策及投融資模式
        對中央獎補資金、地方政府補貼效果開展績效評估,提高中央和省級財政補貼的針對性和有效性。針對取暖負擔較重的低收入群體、深山區農戶等,研究制定差異化的取暖補貼政策。加快天然氣市場化改革,鼓勵地方政府、金融機構、城市燃氣企業等創新合作機制,加大對“煤改氣”的融資支持,有效降低取暖成本,保障“煤改氣”工作持續推進。
        4.5 多措并舉提高氣源保障能力
        首先,構建進口氣源多元化體系。加強國際合作,通過外交手段建立政府間合作框架,推進貿易方式多樣化,優化進口天然氣來源及渠道。其次,拓展氣源種類。綜合利用管道氣、液化天然氣、壓縮天然氣、非常規天然氣和煤層氣等多種氣源,形成多氣源點供給,推動地方燃氣企業增加供應渠道。再者,研究制定差異化的儲氣調峰設施政策。部分天然氣季節性峰谷差較小的地區,可考慮制定差異化的儲氣應急能力建設目標,民生供氣量占比較高的地方燃氣企業可實行優惠政策,減小相關企業過大的資金壓力。最后,加快儲氣調峰設施建設。加強儲備建設,通過地下儲氣庫、氣田以及液化天然氣等儲備方式多管齊下,確保地方政府及燃氣企業在2020年前完成應急儲氣能力建設目標。
        4.6 加大宣傳引導力度
        要在鄉鎮、街道、村(社區)等各基層單位廣泛宣傳“煤改氣”工作的重要意義、工作要求及相關政策,取得有關用戶的理解和支持。聯合組織燃氣公司開展“燃氣進社區”等活動,設立咨詢服務點,現場回答居民疑問,派發《安全用氣手冊》《天然氣安全常識》等宣傳手冊,并定期組織專業人士開展巡回指導,總結居民天然氣安全使用注意事項。此外,要發揮媒體的輿論監督作用,定期公布改造工作進展情況,同時對工作不力單位給予公示。
         5 研究小結
        實施“煤改氣”是有效落實北方地區冬季清潔取暖規劃任務的一項重要舉措,兼具有推進清潔能源革命、助力污染防治攻堅、促進鄉村振興、實現高質量發展等多重目標戰略作用。隨著政策保障體系的日益完善,“煤改氣”工作取得了顯著成效,但依然面臨諸多挑戰。本文在中央財政支持的北方地區冬季清潔取暖試點城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,分析兩地在管理機制、補貼政策、工程質量、售后服務及地方宣傳等方面的先進經驗。
        研究發現,通過健全改造管理機制、精細化設計補貼政策、加強工程質量管理、提高售后服務水平和加強地方宣傳引導,案例地區冬季取暖清潔化水平大大提高,散煤污染排放顯著減少,農戶燃氣取暖成本較改造前未明顯增加。為此建議,第一,因地制宜,合理選擇改造方式;第二,建立多部門協作機制,實行獎懲管理措施;第三,加強安全監管,完善售后保障服務;第四,完善可持續獎補政策,創新投融資模式;第五,采用多元化措施,提高氣源保障能力;第六,加強宣傳力度,強化輿論引導。